Применяется ко всем покупкам
Работники аптек спрашивают, все ли унитарные предприятия попадут под действие федерального закона № 44-ФЗ о госзакупках, в частности, коснется ли это муниципальных и государственных аптек. Многие из них напоминают, что приобретаются только за счет прибыли от коммерческой деятельности, не получая при этом бюджетных денег. Учитывая это, они считают логичным возможность продолжить работу по Закону № 223-ФЗ.
Впрочем, в Минэкономразвития, похоже, считают, что это неважно. В письме Минэкономразвития РФ от 09.09.2016 № ОГ-Д28-10724 подчеркивается, что заказчики в организационно-правовой форме ГУП/МУП с 1 января 2017г. независимо от видов осуществляемой деятельности необходимо руководствоваться положениями Закона № 44-ФЗ для муниципальных предприятий, а работа в соответствии с Законом № 223-ФЗ возможна только в случае указанных исключений (которые будут обсуждается ниже).
В письме Минэкономразвития РФ от 18 августа 2016 г. № Д28и-2133 «Осуществление закупок государственными и муниципальными унитарными предприятиями» содержится следующее важное мнение Департамента развития контрактной системы Министерство. ГУП и МУП при осуществлении коммерческой деятельности и получении дохода используют государственное или муниципальное имущество. В связи с этим Департамент считает обоснованным распространение Закона № 44-ФЗ на закупки таких предприятий, в том числе за счет средств от приносящей доход деятельности.
Собственно, так и было задумано на правительственном уровне, видимо. Это подтверждается, например, тем, что новость о подписании Закона № 321-ФЗ на сайте Правительства Российской Федерации сопровождается текстом, включающим следующий фрагмент: «…закон предусматривает обязанность государственных и муниципальных унитарных предприятий с 1 января 2017 года организовывать все закупки в соответствии с требованиями Федерального закона «Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»» .
Исходя из выделенного здесь слова и замечаний нашего эксперта, не делается разграничения на те или иные МУП/ГУП, определенные закупки. Например, нет никакой разницы, идет ли речь о закупке лекарств для реализации населению или о покупке аптечной мебели и холодильников — в обоих случаях на муниципальные предприятия должны распространяться положения Закона № 44-ФЗ. Есть только два исключения, и они в следующей главе.
Без исключений
Согласно требованиям ч. 2.1 ст. 15 новой редакции Федерального закона «О государственных закупках» № 44-ФЗ, исключением будут закупки, осуществляемые ГУП и МУП:
- Зачет субсидий, безвозмездно и безвозвратно переданных гражданами и юридическими лицами, субсидий (субсидий), предоставленных на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (если иное не установлено условиями, определенными грантодателями);
- В качестве подрядчика по договору в случае привлечения иных лиц на основании договора при исполнении настоящего договора для поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг, необходимых для выполнения обязательств данного предприятия по договору .
В этих двух случаях МУП и ГУП смогут продолжать применять положения Закона № 223-ФЗ. Условием для этого, согласно ч. 2.1 ст. 15 новой редакции Закона № 44-ФЗ, также является принятие УП «Положения о закупках» (ознакомлено с руководителями муниципальных аптек п. 3 ст. 2 Закона № 233-ФЗ). ФЗ) и его размещение до начала года в Единой информационной системе закупок товаров... для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ЕИС).
Однако муниципальные аптеки не избалованы субсидиями и дотациями, упомянутыми в исключении 1. Что касается второго исключения, то, хотя сейчас и появляются отдельные рекомендации аптечным организациям, что, возможно, ими стоит воспользоваться, в реальности это вряд ли произойдет. Ведь аптечная система – это не та отрасль, где профессионалы ищут схемы ухода, которые сложно или невозможно выполнить.
Таким образом, исключения хоть и есть, но вряд ли применимы к деятельности муниципальных и государственных аптечных организаций – для них ситуация выглядит «без исключений».
Позиция Минздрава
В письме Минздрава РФ от 16.09.2016 № 1008847/25-2 «Действие Федерального закона от 03.07.2016 № 321-ФЗ в отношении фармацевтических организаций, зарегистрированных в качестве государственных или муниципальных унитарных предприятий», подготовленный Департаментом лекарственного обеспечения и регулирования обращения медицинских изделий, имеет следующие дополнительные пояснения.
В соответствии с комп. 13 44-ФЗ, положения Федерального закона распространяются только на осуществление закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для:
- Достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными программами;
- Выполнение международных обязательств Российской Федерации, реализация межгосударственных целевых программ, участницей которых является Российская Федерация;
- Осуществление функций и полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Далее в письме сделан вывод о том, что если деятельность фармацевтической организации, зарегистрированной в форме государственного или муниципального унитарного предприятия, не связана с закупками товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, то изменения, вносимые Федеральным законом № 321-ФЗ не распространяются на закупки этих организаций.
Наш юрист комментирует письмо Минздрава
Казалось бы, пояснения Минздрава вселяют надежду — точка зрения нашего отраслевого регулятора, как видим, менее категорична, чем позиция Минэкономразвития. Однако следует помнить, что именно Минэкономразвития является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров для государственных и муниципальных нужд, а ФАС осуществляет контроль за соблюдением законодательства в этой сфере.
Вероника Казакевич считает, что оговорка Минздрава, изложенная в заключительном абзаце предыдущей главы, не может облегчить жизнь государственным и муниципальным аптекам, поскольку Закон о контрактной системе не содержит понятий «гос.. .» и «муниципальные нужды».
Вероника Казакевич также обращает внимание на следующее. Хотя МУП- и ГУП-аптеки формируются в форме коммерческих юридических лиц, они действуют на основании приказов Минздрава и других органов. Через них, в том числе, реализуются федеральные и муниципальные программы в области здравоохранения (например, Приказ Минздравсоцразвития России от 27 мая 2009 г. № 277н «Об организации и контроле цен на ЖНВЛП» и др.). Анато, что покупка в соответствии с комп. 13 Закона № 44-ФЗ распространяются на такие программы, отмечается в комментарии к письму Минздрава (см. выше).
Вероника Казакевич резюмирует: «По нашему мнению, в связи с отсутствием в действующих законах нового определения понятий «государственные…» и «муниципальные нужды» поставки в унитарные предприятия могут быть отнесены к поставкам для государственных и муниципальных нужд в связи с тот факт, что муниципальные и государственные аптеки реализуют в том числе и социальные функции государства. Мы не видим оснований для неприменения Закона к контрактной системе в отношении государственных и муниципальных аптек, даже для случаев закупки лекарственных средств для реализации населению.
Социальные последствия
Обеспечение населения лекарствами – вопрос, требующий оперативности и учета потребностей каждого пациента, которые, кстати, невозможно просчитать заранее. Если препарата сегодня нет в наличии, его необходимо заказать немедленно. Многие лекарства должны постоянно храниться на складе, потому что они жизненно необходимы конкретным посетителям.
Елена Неволина приводит пример нитроглицерина и других препаратов различных групп, необходимых для купирования приступов, то есть применяемых в экстренном порядке. Механизм обеспечения ими граждан должен быть бесперебойным. Теперь, как представляется, муниципальным и государственным аптекам предстоит перейти от оперативного реагирования на лекарственные потребности граждан к «плановому аптечному хозяйству», к средне- и долгосрочному планированию аптечных закупок лекарственных средств, что, в принципе, их природа, исходя из потребностей людей, не может осуществляться в таком режиме.
Ведь люди болеют из-за незапланированной покупки лекарств, без оформления документов и без решений-распоряжений. Вся эта история чем-то напоминает диалог из фильма «Служебный роман» Эльдара Рязанова:
— Людмила Прокофьевна, представляете, Бубликов умер!
— Почему он умер? Я такого приказа не отдавал.
Возвращаясь к суровой прозе жизни... Как совместить планирование закупок и другие процедуры контрактной системы с необходимостью оперативности работы аптеки, о которой говорилось выше? Не приводит ли распространение норм Закона № 44-ФЗ о закупке лекарств муниципальными аптеками к тому, что они просто не могут должным образом обеспечить граждан РФ лекарствами, в том числе и теми необходимыми и жизненно необходимыми лекарствами, которые продаются исключительно или почти исключительно в муниципальных и государственных аптеках?
На эти вопросы регуляторы пока не дают исчерпывающего ответа. Возможно, кто-то считает, что при наличии развитого коммерческого сегмента в нашей аптечной рознице появление крупного брака в вашем ассортименте муниципальных и государственных аптек не страшно.
Однако Елена Неволина обращает внимание как минимум на два направления, по которым МУП- и ГУП-аптеки не имеют или почти не имеют альтернативы. Во-первых, это обеспечение населения сильнодействующими препаратами. Во-вторых, во многих сельских районах и малых городах коммерческий аптечный сегмент либо не представлен, либо недопредставлен. Елену Неволину беспокоит перспектива того, что в следующем году в такой безальтернативной провинциальной аптеке из-за сложных закупочных процедур многие из вашего ассортимента, в том числе жизненно необходимые и жизненно важные препараты, могут исчезнуть или отсутствовать в наличии надолго.
Семь раз отмерь
В заключение подчеркнем, что не вызывает сомнений положительный характер тех комплексных мер, которые сейчас принимаются в целях оптимизации закупок для государственных и муниципальных нужд. Вопрос только в деталях, во избежание негативных последствий в социальной сфере, в данном случае в сфере лекарственного обеспечения. И как не ударить по сложившимся командам, которые пострадают, если экономические показатели их организаций ухудшятся.
На самом высоком уровне неоднократно отмечалось, что в отдельных сферах особенно сложно применять Закон № 44-ФЗ о государственных закупках, в связи с чем он нуждается в совершенствовании. Сфера обращения наркотиков, исходя из ее специфики, относится к таковым. Здесь особенно необходимо семь раз отмерить. Чтоб с 1 января не отрезать "живьем".
Ну а всем, кто сильно обеспокоен вероятными грядущими проблемами в этой сфере, остается утешить еще один диалог из той же истории с Бубликовым:
-- А все-таки, как вы себя чувствуете, Анатолий Ефремович?
— Знаешь, скажу тебе честно: по сравнению с Бубликовым — неплохо.